10 травня, 2016
Центр общественного здоровья и СЭС: в чем следует искать различия?
Министерство здравоохранения Украины приступило к заключительной фазе реорганизации Государственной санитарно-эпидемиологической службы (СЭС), однако этот процесс больше напоминает ее ликвидацию. Ликвидацию именно того государственного органа, который призван обеспечивать соблюдение прав, задекларированных в конституциях едва ли не всех государств мира, – право на жизнь и здоровье, профилактику заболеваний и защиту от проникновения смертельно опасных инфекций.
Право на здоровье – это право жить в безопасной окружающей среде: пить не загрязненную токсическими веществами и вредоносными микробами воду, дышать чистым воздухом, питаться качественными продуктами, не бояться заразиться неизвестным вирусом, беспрепятственно проникшим из эпидемиологически неблагополучных стран. Выполнение всех этих без преувеличения благородных задач в Украине возложено на СЭС, уникальную службу, созданную еще до появления на географической карте СССР.
Предшественниками СЭС стали противочумные пастеровские станции. (К слову, деятельностью Противочумного института им. И. И. Мечникова, г. Одесса, сегодня очень интересуются в США.) Постепенно, благодаря настойчивости, самоотверженности, упорной исследовательской, научной, профилактической и просветительской работе, были побеждены многие опаснейшие инфекции, жертвами которых ежегодно становились миллионы людей, – оспа, чума, холера, тиф, малярия и другие, ныне уже, к счастью, забытые. Нельзя не упомянуть в этой связи Вторую мировую войну. В этот период в СССР уровень инфекционной заболеваемости был более низким, чем в других воюющих странах, и добиться таких результатов смогла хорошо отлаженная система под названием Государственная санитарно-эпидемиологическая служба.
На ее счету много полезных, нужных дел, большинство ее сотрудников – настоящие профессионалы, понимающие, насколько важно все то, что они делают, для благополучного и безопасного существования популяции. Но, как и во всех долгое время нереформируемых и достаточно закрытых для контроля сферах государственного управления, и за СЭС со временем закрепилось клеймо коррумпированного контрольно-разрешительного органа, мешающего развитию бизнеса. Нельзя сказать, что подобное обвинение не имеет оснований. Если в стране существует коррупция и по вертикали, и по горизонтали, наивно было бы утверждать, что только один орган не поражен этой болезнью. Санитарно-эпидемиологическая служба, как любой другой государственный орган в нашей стране, нуждается в серьезнейшем реформировании. Но не в ликвидации. Нельзя полностью ликвидировать подобную службу, прикрываясь громкими лозунгами борьбы с коррупцией.
Это позиция большинства экспертов, а также народных депутатов Верховной Рады Украины. Пожарную службу тоже многие упрекают во взятках, тем не менее все понимают – кто будет тушить пожары, если в процессе борьбы «за чистоту рядов» встанет вопрос о ее закрытии? То же самое касается и СЭС: если не будет санстанций, если канут в Лету санитарные правила и нормы, кто будет проверять, много ли в колбасе крысиных хвостов и целлюлозы и есть ли санитарная книжка у повара, который готовит борщ и компот для малышей в детском саду?
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Украины была образована как самостоятельный центральный орган исполнительной власти, действующий от имени государства и функционирующий вне прямого управления Минздравом.
Сейчас функции СЭС Кабмин Украины решил распределить между Минздравом и Минагрополитики. Эпидконтроль и эпиднадзор останется в ведении Минздрава, а точнее, под управлением недавно анонсированного Центра общественного здоровья МЗ Украины, с его разделенными контрольной и инспекторской функциями. А функции контроля безопасности пищевых продуктов перейдут к Министерству аграрной политики.
Именно под идею оптимизации деятельности СЭС и создан вышеупомянутый Центр, структура, сразу же вызвавшая резонансные, порой диаметрально противоположные высказывания.
16 марта 2016 г. под председательством народного депутата Олега Мусия состоялось заседание Комитета Верховной Рады Украины по вопросам здравоохранения. Центральными темами обсуждения парламентариев стали: вопрос образования Центра общественного здоровья МЗ Украины и ситуация, сложившаяся в связи с этим; реорганизация государственных предприятий и учреждений, которая проводится в соответствии с приказом МЗ Украины от 18 сентября 2015 г. № 604.
Актуальность темы связана с поступлением многочисленных обращений от народных депутатов Украины, руководителей государственных учреждений и предприятий по поводу выбранного МЗ Украины механизма образования Центра общественного здоровья: предусматривается объединение в одно юридическое лицо 42 различных по направлениям деятельности государственных учреждений и самой СЭС Украины, в том числе ее 30 региональных и ведомственных лабораторных центров, что может привести к разбалансировке существующей системы обеспечения санитарного и эпидемического благополучия населения.
С резкой критикой проблемы, возникшей вокруг образования Центра общественного здоровья с передачей несвойственных ему функций, выступили народные депутаты О. С. Мусий, И. В. Сысоенко, Т. Д. Бахтеева, И. М. Шурма, А. Ф. Шипко. Основную ошибку Минздрава депутаты видят в кулуарности принятия решений без широкого предварительного обсуждения с профильным комитетом, отечественными и зарубежными экспертами, руководителями объединяемых государственных учреждений, профсоюзными и общественными организациями.
Ирина Швец, заместитель председателя Профсоюза работников здравоохранения Украины, напомнила, что этой организацией была инициирована подача судебного иска, продиктованного необходимостью обеспечить социальные гарантии медицинских работников СЭС Украины.
В итоге Киевский апелляционный административный суд постановил признать противоправным и отменить абз. 2 п. 1 постановления № 442 в части реорганизации СЭС Украины. Решение суда вступило в силу с момента объявления 8 февраля 2016 г.
Игорь Перегинец, заместитель министра здравоохранения, рассказал о задачах, поставленных МЗ Украины перед организацией «Центр общественного здоровья МЗ Украины», пришедшей, согласно постановлению КМУ от 10.09.2014 г. № 442, на смену ликвидированной СЭС Украины. При этом отдав контрольно-надзорные функции в сфере санитарного законодательства вновь созданной Государственной службе безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей. Самому же Минздраву были возвращены функции реализации государственной политики в сфере эпидемиологического надзора.
Народный депутат И. В. Сысоенко в интервью после заседания Комитета сообщила, что в соответствии с Соглашением об ассоциации с ЕС были воплощены в жизнь соответствующие распоряжения Кабинета министров Украины, в частности п. 413 распоряжения КМУ от 17.09.2014 г. № 847-р «Об имплементации Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским союзом», согласно которым предусмотрено до конца 2017 г. создание Национального центра общественного здоровья. Создание такого Центра в первую очередь необходимо для налаживания сотрудничества с ВОЗ и другими европейскими профильными структурами по вопросам общественного здоровья и эпидемиологического надзора за инфекционными и неинфекционными заболеваниями через существующую сеть, созданную в каждой стране. Согласно решению Европейского парламента 851/2004/ЕС «специализированная сеть надзора – это любая специальная сеть по заболеваниям, выбранная для осуществления эпидемиологического надзора». В Украине в настоящее время такая сеть представлена Украинским центром по контролю и мониторингу заболеваний Минздрава и территориальными лабораторными центрами Госсанэпидслужбы, которые в настоящее время передаются в управление Министерству здравоохранения. По этому вопросу уже принято распоряжение КМУ от 07.10.2015 г. № 1409-р «Об отнесении недвижимого имущества в сферу управления Минздрава» (главные управления Госсанэпидслужбы прекращают свою деятельность на основании постановления КМУ от 10.09.2014 г. № 442, от 23.09.2015 г. № 749, от 16.12.2015 г. № 1092).
Однако под разговоры об имплементации решений ЕС происходит не создание, а окончательное разрушение сети системы эпидемиологического надзора в связи с принятием приказа Минздрава от 18.09.2015 г. № 604 «О создании государственного учреждения «Центр общественного здоровья МЗ Украины» в соответствии с распоряжением Кабинета министров Украины от 2 сентября 2015 г. № 909.
Какие изменения произойдут после исполнения этого приказа и какие возникнут при этом проблемы? Итак:
• 42 учреждения различного профиля, среди которых ГУ «Украинский научно-исследовательский противочумный институт им. И.И. Мечникова» МЗ Украины (г. Одесса), ГУ «Львовский научно-исследовательский институт эпидемиологии и гигиены Министерства здравоохранения Украины», становятся структурными подразделениями (филиалами) Центра и лишаются статуса отдельных юридических лиц;
• создается еще одно научное учреждение (с Ученым и Наблюдательным советом), в штате каждого его структурного подразделения должно быть не менее 50% научных сотрудников (в соответствии с п. 19 ст. 1 Закона Украины «О научной и научно-технической деятельности»), при этом более 20 тыс. работников здравоохранения (их общая численность определена постановлением КМУ от 14.11.2012 г. № 1050) лишаются статуса медицинского работника с потерей установленных доплат, надбавок, выходного пособия, других социальных льгот, предусмотренных законодательством.
Отдельно следует отметить, что сегодня в Украине имеется научное учреждение ГУ «Институт общественного здоровья им. А. Н. Марзеева НАМН Украины». Но вместо того чтобы создать эффективную сеть эпиднадзора, создается еще одно подобное учреждение с почти аналогичным названием – «Центр общественного здоровья Минздрава Украины», вошедший в раздел I Устава ГУ «Центр общественного здоровья МЗ», утвержденного приказом Минздрава от 18.09.2015 г. № 604;
• по сути, вышеупомянутый Центр монополизирует функции всех присоединенных к нему учреждений, что неизбежно приведет к значительным проблемам при выполнении этими учреждениями основных функций; кроме того, это полностью противоречит происходящим в стране процессам децентрализации;
• в Центре отсутствуют какие-либо нормативно-правовые документы в сфере общественного здоровья;
• нет структуры и штатного расписания;
• не решен вопрос финансирования, а именно: какими будут способы наполнения общего и специального фонда сметы.
Все вышеперечисленные и другие проблемы, которые будут возникать в процессе функционирования такого Центра, приведут к окончательному разрушению системы эпидемиологического надзора.
Авторы разработанного нормативного документа Минздрава по созданию Центра общественного здоровья в своих выступлениях и интервью уверяют в якобы безоговорочной поддержке такой модели системы общественного здоровья со стороны международных организаций. Хочу отметить следующее: со всеми названными мною в этой статье проблемными вопросами было ознакомлено руководство региональной миссии Агентства по международному развитию (USAID). В качестве доказательства поддержки моей позиции приведу цитату из полученного 4 декабря 2015 г. письменного ответа от директора офиса охраны здоровья региональной миссии Чарльза Лермана: «Мы согласны с Вами в том, что все восемь вопросов, изложенных в Вашем письме, заслуживают всестороннего обсуждения и могут стать предметом дискуссии во время совместной встречи в Минздраве».
В связи с этим народный депутат И. В. Сысоенко предлагает для реализации решений Европейского парламента в качестве национального центра общественного здоровья оставить Украинский центр контроля и мониторинга заболеваний МЗ, а для исполнения функций компетентного органа, ответственного за эпиднадзор, создать сеть территориальных центров общественного здоровья на базе существующих лабораторных центров Госсанэпидслужбы, с сохранением статуса юридического лица на уровне областей. Подчиненные непосредственно Минздраву научные учреждения необходимо оставить как отдельные юридические лица. Целесообразность функционирования того или иного научного учреждения должна быть решена до 1 августа 2016 г. с учетом требований ст. 28 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2016 год», которым предусмотрена оптимизация сети научных учреждений, заведений, организаций и численности их сотрудников.
Кабинету министров Украины необходимо пересмотреть свое распоряжение от 2 сентября 2015 г. № 909-р, где указать, что национальным центром общественного здоровья является Украинский центр контроля и мониторинга заболеваний МЗ. Предложить Минздраву отменить приказ от 18.09.2015 г. № 604 и принять новые распорядительные документы по урегулированию вопросов создания сети эпидемиологического надзора, как это и предусмотрено решениями ЕС и Соглашением об ассоциации.
Отдельно следует упомянуть о том, что аналогичные процессы произошли в Республике Молдова, где, в соответствии с Решением № 2119/98/ЕС Европейского парламента и Совета «О создании сети эпидемиологического надзора и контроля за распространением инфекционных заболеваний в Сообществе», постановлением Правительства от 25.11.2013 г. № 951 утверждено «Положение о национальной системе эпидемиологического надзора и контроля трансмиссивных заболеваний и событий общественного здоровья», в котором, в частности, ответственным за функционирование национальной системы эпиднадзора учреждением определен Национальный центр общественного здоровья с его территориальными подразделениями.
Народные депутаты не настаивали на сохранении предшествующей структуры Госсанэпидслужбы с ее очевидными недостатками, более того – постоянно говорили о необходимости ее разумного реформирования, однако они были категорически против непродуманного, «кавалерийского» наскока, уничтожившего отработанный десятилетиями механизм биозащиты населения. Рост инфекционной и паразитарной заболеваемости в Украине в последнее время – прямое свидетельство неблагополучия в сложившейся системе эпиднадзора. Учитывая общественный резонанс, вызванный так называемой реформой СЭС, которая проводится Минздравом без предшествующего законодательного обеспечения, общественного обсуждения и гарантий соблюдения прав трудовых коллективов, создание непонятных структур, существующих по большей части в виртуальном измерении, депутаты Комитета Верховной Рады по здравоохранению приняли решение направить обращение к президенту Украины и КМУ о необходимости исполнения решения Киевского апелляционного административного суда от 8 февраля 2016 г. и отмене приказа МЗ Украины от 18 сентября 2015 г. № 604, а также обратиться в Генеральную прокуратуру Украины по поводу нарушения требований законов Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» от 24 февраля 1994 г. № 4004-XII и «О защите населения от инфекционных болезней» от 06.04.2000 г. № 1645-III.
Медична газета «Здоров’я України 21 сторіччя» №6 (379), березень 2016 р.