3 квітня, 2017
Деякі аспекти реорганізації та кадрового забезпечення санітарно-епідеміологічної служби України
І.І. НікбергПам’яті видатного українського вченого-гігієніста,
академіка Юрія Ілліча Кундієва, який нещодавно пішов з життя
Забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення є однією з найважливіших функцій будь-якої цивілізованої держави. Структура, права та обов’язки органів (установ, окремих осіб), на які покладено виконання таких функцій, мають певні, інколи досить суттєві, розбіжності практично в усіх країнах.
Минуло майже 95 років після створення першої у світі державної санітарно-епідеміологічної служби в колишньому СРСР, до складу якого входила тоді й Україна («Декрет про санітарні органи республіки», 15.09.1922). Цим документом до функцій санітарних органів, зокрема, було віднесено санітарну охорону води, повітря, ґрунту, житлових та інших приміщень, санітарну охорону харчових продуктів та умов їх реалізації, організацію протиепідемічних заходів, боротьбу із соціальними хворобами, охорону здоров’я дітей та умов праці робітників, санітарну статистику, санітарну просвіту, участь у загальній організації лікувально-санітарної справи тощо. Декретом було встановлено, що кадровою основою новоствореної служби мають стати спеціальні санітарні лікарі, і визначено їхню мінімальну кількість в окремих місцевих і регіональних установах. Особливу активність, наполегливість та професіоналізм у реалізації цих завдань продемонструвала Україна. Протягом 10 років після прийняття декрету тут було створено відповідний департамент у складі Наркомату охорони здоров’я, мережу обласних і міських (районних) санітарно-епідеміологічних станцій (СЕС), почали працювати профільні наукові заклади, гігієнічні та епідеміологічні кафедри, у провідних медичних вищих навчальних закладах було відкрито санітарно-гігієнічні факультети тощо. Розповідаючи про діяльність Державної санепідслужби України, слід відзначити величезний обсяг заходів, виконаних її підрозділами. Ось лише деякі приклади: участь у створенні та затвердженні загальнодержавних стандартів; тисячі розглянутих, відкоригованих і затверджених проектів різноманітних об’єктів і відведення ділянок для їх будівництва; своєчасний контроль будівництва та санітарно-технічного забезпечення нових споруд, благоустрій території; організація діяльності об’єктів побутового обслуговування населення; забезпечення належних безпечних умов промислового, сільськогосподарського та харчового виробництва; контроль за дотриманням санітарно-гігієнічних вимог, навчанням і станом здоров’я дітей і підлітків; величезна кількість протиепідемічних заходів, створення служби радіаційно-гігієнічного контролю та багато іншого. Забудова міст, проектування промислових і сільськогосподарських підприємств, вирішення актуальних питань профілактики, шкідливих умов праці, екологічної безпеки та благоустрою, попередження та ліквідація наслідків харчових отруєнь, інфекційної патології і багато інших важливих завдань повсякденно перебували в центрі уваги фахівців державної санітарно-епідеміологічної служби, діяльність яких унаочнювалася позитивними результатами і неодноразово відзначалася високими урядовими нагородами. Згадаймо унікальний факт: здебільшого завдяки злагодженій і напруженій праці фахівців санітарно-епідеміологічної служби вперше в історії масштабних збройних конфліктів на території колишнього СРСР під час Другої світової війни не виникло жодної великої епідемії інфекційних захворювань – окремі їх спалахи оперативно локалізувалися й ліквідувалися. Промовистий факт: надаючи великого значення санітарно-епідеміологічному благополуччю тилових регіонів, Державний комітет оборони наказав відізвати з фронту групу військових гігієністів та епідеміологів і направити їх для підсилення деяких СЕС на сході. Слід згадати й про те, що головним епідеміологом Радянської Армії під час війни був професор Донецького медичного інституту, генерал І.Д. Іонін. Ще один пам’ятний випадок: відомий український учений-гігієніст, директор НДІ загальної та комунальної гігієни ім. О.М. Марзєєва, підполковник медичної службі Денис Миколайович Калюжний отримав високу державну нагороду від уряду Чехословаччини за те, що як керівник спеціального медичного загону очолив ліквідацію масштабного спалаху черевного та сипного тифу в одному зі звільнених концтаборів на території цієї країни. Зусиллями цього загону вдалося попередити поширення інфекції Європою.
Уже в мирні часи санепідслужба України оперативно локалізувала епідемію холери в Одесі (1970 р.) та здійснила низку інших важливих заходів з метою забезпечити санітарно-гігієнічний та епідеміологічний добробут країни. І таких прикладів можна навести тисячі. На жаль, далеко не завжди керівники країни дослухалися до рекомендацій гігієністів. Так, ще на стадії проектування Чорнобильської АЕС деякі вчені вказували на недоцільність її розташування поблизу Києва. Державна санітарно-епідеміологічна служба України, її підрозділи, навчальні та наукові установи завжди відзначалися цілеспрямованістю та працездатністю структур. Не випадково ці установи мали визнання й авторитет у фахівців із США, Великої Британії, Франції, Мексики, Німеччини, Болгарії, Польщі та багатьох інших країн. Зокрема, є численні позитивні приклади успішної наукової співпраці структур цих та інших держав з відповідними науковими та навчальними закладами України. Приклади плідного співробітництва мають НДІ загальної та комунальної гігієни ім. О.М. Марзєєва, Український інститут медицини праці (яким багато років керували Л.О. Медвідь та Ю.І. Кундієв), Національний медичний університет ім. О.О. Богомольця, багато інших установ, а також окремі науковці. Автор пригадує, що серед його учнів на санітарно-гігієнічному факультеті було декілька десятків студентів-іноземців, які непогано проявили себе в подальшому у своїх країнах. А з колишнім ординатором Луїсом Аро Гарсіа (Мексика) підтримую зв’язок і дотепер. У минулому тісна співпраця пов’язувала мене з випускником Донецького медичного інституту, професором гігієни Пловдивського університету (Болгарія) Г. Стефановим. Мої колеги-гігієністи можуть навести багато подібних прикладів. Між іншим, можна згадати й те, що кафедра загальної гігієни НМУ, завідувачем якої був професор Р.Д. Габович (його класичну працю про гігієнічне значення фтору в роки «холодної війни» було видано англійською у США), понад 25 років була базою підвищення педагогічної кваліфікації викладачів-гігієністів з усіх медичних вищих навчальних закладів колишнього СРСР.
Чому ж так сталося, що Україна, яка багато років була одним зі світових лідерів у галузі наукових досліджень, викладання і практичної діяльності у сфері санітарії та гігієни, наразі не має такої державної служби? Дуже несприятливо впливає на вирішення питань реорганізації СЕС нестабільність керівного складу МОЗ. Після звільнення з посади відомого фахівця-медика та громадського діяча Олега Мусія міністрами охорони здоров’я були вже декілька осіб, які не поділяли точки зору щодо недоцільності припинення існування державної СЕС і не тільки не протистояли цьому рішенню, а навіть підтримували його. Наприклад, Олександр Квіташвілі у 2015 р. сказав таке: «Треба відходити від радянських структур, прибирати такі радянські символи, як санепідемстанція». Дуже промовистий факт: у новому складі кабміну тривалий час вакантною була лише посада міністра охорони здоров’я, від неї відмовилися більш ніж 10 кандидатів! Закінчилася ця епопея призначенням на посаду лікаря-радіолога Уляни Супрун, компетенція і досвід якої у справах СЕС викликають певні сумніви. Що ж і чому змінилося останніми роками? Що, крім безвідповідальної позиції впливових посадових осіб, призвело до приголомшливого рішення ліквідувати Державну санітарно-епідеміологічну службу України? Зрозуміло, що в діяльності цієї (і не лише цієї) державної структури є досить суттєві недоліки. Не була СЕС України й осторонь негідної корупційної практики. Одна з вагомих претензій до санепідслужби – звинувачення її працівників у корисливих інтересах. Треба визнати справедливість цих нарікань. Безумовно, в незалежній Україні є багато соціально-політичних та економічних проблем, які негативно позначаються на рівні життя населення. Однак зводити всі подібні проблеми до корупції безвідповідально. Річ не тільки і не стільки в ній, скільки в необґрунтованих політичних, економічних і соціальних моделях. Є чимало прикладів, коли далекі від криміналу вчинки окремих посадових осіб безпідставно тлумачаться як корупція. При цьому не враховують те, що будь-яка людина, від простого робітника до президента, має безліч особистих контактів, що нормальні міжособистісні взаємини не означають отримання певних вагомих переваг. У зв’язку із цим згадую майже анекдотичний випадок з власного службового минулого. На початку своєї кар’єри санітарного лікаря у СЕС м. Макіївки я мав кабінет (кімнату) з невеличким письмовим столом і двома стільцями. У ті часи СЕС контактувала з різними проектними та будівельними організаціями (пригадую, що тільки за рік мені особисто довелося брати участь у розгляді та санітарному узгодженні проектів, введенні в експлуатацію майже 100 різних об’єктів). Так от, «використовуючи своє службове становище», після узгодження службових питань з керівником одного з будівельних управлінь я звернувся до нього з проханням зробити мені в кабінет невеличку етажерку. Без проблем і додаткових преференцій з мого боку це прохання було виконано. Маючи велике бажання, це теж можна було б вважати прикладом корупції!
Як найбільш раціональний вихід із ситуації державні структури запропонували ліквідувати Державну санітарну службу та покласти виконання її функцій на новостворений Центр охорони громадського здоров’я. Адепти цієї ідеї дорікають її супротивникам, що останні не враховують передачі функцій цієї служби Центру охорони громадського здоров’я. Питання в тому, чи зможе такий центр стати повноцінною заміною Державній СЕС. Щоб уникнути зауважень щодо перекручування тексту документів, що стосуються створення та функцій центру, наведемо дослівно їх основні положення (за матеріалами Прес-служби МОЗ України).
«Про реорганізацію територіальних органів Держсанепідслужби України (з наказу Міністра охорони здоров’я України від 1 червня 2016 р.)
31 травня 2016 року Міністерством охорони здоров’я України зареєстровано у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Державну установу «Центр громадського здоров’я Міністерства охорони здоров’я України».
«Створення Центру громадського здоров’я є одним із головних етапів впровадження комплексної реформи з удосконалення та оптимізації системи громадського здоров’я, що є частиною імплементації Україною Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони».
«Зазначена установа сформована на основі вивчення міжнародного досвіду, за зразком європейських і американських центрів контролю та попередження захворюваності. Вона має на меті формування стійкої системи епідеміологічного нагляду в Україні, а саме: попередження і контролю над інфекційними хворобами (ВІЛ/СНІД, туберкульоз, грип, поліомієліт, гепатити, ін.), підвищення готовності до ризику спалахів високопатогенних хвороб; попередження та контролю за неінфекційними хворобами, пропагування здорового способу життя, визначення основних детермінант здоров’я та проблем у галузі охорони здоров’я; здійснення оцінки ризиків, лабораторних досліджень, прогнозування. Центр матиме ресурси для реагування у випадку надзвичайних ситуацій, пов’язаних зі здоров’ям (наприклад, епідемія) тощо».
Як зазначено в статуті центру, він є «головною науково-дослідною і науково-методичною установою Міністерства охорони здоров’я України у галузі протидії небезпечним, особливо небезпечним (І-ІІ групи патогенності) та новим інфекційним захворюванням, біозахисту та біобезпеки, з проблем епідеміології туберкульозу, проблем особливо небезпечних інфекційних захворювань рикетсійної, арбовірусної та іншої етіології й інфекційних захворювань, керованих засобами специфічної профілактики (дифтерія, правець, кір, краснуха, поліомієліт), діагностики грипу, сибірки, туляремії, лістеріозу, менінгітів, еризипелоїду, гігієнічних та мікробіологічних проблем здоров’я людини, пов’язаних з довкіллям».
Завданнями центру є: «розробка обґрунтованих пропозицій щодо політик і стратегій у сфері профілактики інфекційних хвороб та неінфекційних захворювань, проведення аналізу санітарно-епідемічної ситуації та підготовка пропозицій Міністерству охорони здоров’я України для прийняття управлінських рішень у сфері громадського здоров’я, визначенні пріоритетних заходів щодо профілактики інфекційних хвороб та неінфекційних захворювань (у т. ч. професійних та отруєнь); проведення епідеміологічних досліджень довгострокового впливу шкідливих хімічних, фізичних і біологічних чинників на здоров’я людини та ідентифікація спричинених ними специфічних змін у стані здоров’я; проведення гігієнічної регламентації потенційно небезпечних факторів середовища життєдіяльності людини, участь у їх державній реєстрації та визначення стратегії наукових досліджень у національній системі профілактики шкідливої дії потенційно небезпечних факторів; здійснення взаємодії з центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також зі спеціалізованими службами з метою впровадження та виконання вимог законодавства щодо якості факторів середовища та їх можливого впливу на здоров’я людини».
Відбираючи витяги, ми не намагання оминути увагою ті з них, у яких згадується санітарно-гігієнічний напрям. Але аналіз документу показує, що понад 80% тексту присвячено питанням боротьби з інфекційними захворюванням, а санітарно-гігієнічні заходи мають у кращому разі другорядне значення. Проте головним його недоліком є те, що не визначено, які саме спеціальні підрозділи будуть займатися санітарно-гігієнічними питання і якими адміністративними правами їх буде наділено.
Зі стислого огляду проблеми реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України випливає такий основний висновок: проблема, безумовно, існує, але зміст та шляхи її вирішення потребують всебічного обговорення та зваженого обґрунтування. Поспіхом, під впливом тимчасової кон’юнктури і досвіду західних держав, далеко не завжди адекватного медико-соціальним умовам України, здійснювати таку реорганізацію безвідповідально. Її наслідком може бути ще більше погіршення умов життя та стану здоров’я населення. Один з останніх прикладів – спалах кишкової інфекції в Ізмаїлі, де з цієї причини було госпіталізовано більш ніж 550 осіб.
З викладеного не слід робити висновок, що автор проти створення Центру громадського здоров’я або реалізації інших заходів, спрямованих на покращення якості медико-профілактичного обслуговування населення України. Йдеться про те, що в будь-якому вигляді, хай навіть у структурі згаданого центру, але спеціальна Державна санітарно-епідеміологічна служба, наділена відповідними адміністративними правами та обов’язками, має бути збережена. Оцінюючи стан та перспективи реорганізації санепідслужби України, не слід забувати про те, що деякі новації певною мірою протирічать конституційним засадам держави. Про це, зокрема, свідчить те, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду 8 лютого 2016 р. був визнаний протиправним і скасований абзац 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» в частині реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України. Це рішення суду набуло чинності й залишене в силі ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.03.2016 (номер рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень 56279095). Безперечно, Міністерство охорони здоров’я України зобов’язане виконати рішення суду.
Медична газета «Здоров’я України 21 сторіччя» № 5 (402), березень 2017 р.